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生態環境損害賠償制度待完善

◎ 文 律商聯訊特約撰稿 申進忠

2019年是我國生態環境損害賠償制度改革“全面實施”之年,為今后在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度奠定了基礎,但也存在不少亟待解決的實踐問題。

生態環境損害賠償制度特點突出

目前,我國生態環境損害賠償制度的實踐特點相對比較鮮明。

首先,制度實踐的主要驅動力來自政府。

我國生態環境生態賠償特指政府及其相關部門作為原告來向賠償義務人主張生態環境損害賠償。由于政府及其相關部門握有生態環境損害賠償的啟動權,其態度和工作的主動性直接決定了生態環境損害賠償的實踐進程。

就政府部門而言,負責“牽頭指導實施生態環境損害賠償制度”的生態環境部表現最為突出,主要通過下達任務的方式要求各地生態環保部門積極推行生態環境損害賠償實踐,在其中發揮了重要作用。

其次,在案件的選取上,多以環境資源類犯罪案件為突破口,具有刑民交叉的特點。

之所以如此,主要是因為:一是生態環境損害賠償以發生嚴重生態環境損害后果的案件為適用對象,而環境資源類犯罪案件無疑達到了嚴重污染環境和破壞生態的程度,從環境資源類犯罪案件中擇選相關案件,提起生態環境損害賠償不失為一條捷徑;二是破壞環境資源類犯罪經過公安部門偵辦、檢察院起訴、法院審理,其所確定的污染或破壞生態環境的事實、因果關系以及對責任人的認定等都可以作為地方政府及其相關部門提起生態環境損害賠償的依據,可大大簡化政府提起生態環境損害賠償的準備工作與程序。

因此,實踐中提起的生態環境損害賠償案件,多來源于已經做出裁判的環境資源類犯罪案件。

最后,在具體操作層面,司法規則的完善受到重視。

2019年6月,最高人民法院發布《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,對生態環境損害賠償訴訟規則做出了全面的規定,除了明確受案范圍、管轄、起訴條件、舉證責任、證據規則之外,還將“修復生態環境”確立為一項獨立的民事責任。此外,在生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟的順位與銜接上,明確了前者的優先順位。

制度在實踐中仍存在相關問題

生態環境損害鑒定評估問題

就技術而言,生態環境損害鑒定評估的相關技術標準與操作規程有待進一步完善,以保障生態環境損害鑒定評估的科學性和一致性。另外,作為生態環境損害的鑒定評估機構,包括環境司法鑒定機構以及國務院環境資源保護監督管理主管部門推薦的機構,它們具有很高的技術“權威性”,如何防止這些鑒定評估機構的技術“武斷”,需要進一步探討。

就操作程序而言,政府向賠償義務人主張生態環境修復或要求賠償的依據是生態環境損害評估報告,而該報告通常由政府單方面委托,賠償義務人事先并不知情,也未參與其中,這種做法對于賠償義務人而言很難說是公平的。

高昂的生態環境損害鑒定評估費用飽受爭議,其中的制度原因在于生態環境損害鑒定評估由政府委托,而最終買單的卻是賠償義務人。對生態環境損害鑒定評估費用,政府沒有與生態環境損害賠償機構“討價還價”的動力,而想要“討價還價”的賠償義務人則又非鑒定評估事項的委托人,因而其定價的合理性常常成為磋商和訴訟實踐中的焦點問題之一。

磋商程序問題

生態環境損害賠償磋商被設計為訴訟前置程序,其目的在于充分發揮政府作用,快速便捷地解決生態環境損害賠償與修復事宜。而實踐中通常將政府與賠償義務人之間的磋商視為一種民事磋商。

按照民事磋商來操作實踐中可能遇到的問題是:如果政府未按照規定的程序進行磋商而致磋商協議未達成,政府對此后果是否負有責任?因民事磋商以雙方達成合意為基本標準,在程序上具有很大的隨意性,此種情形下,即便磋商達成了協議,其法律效力是否會因程序上的隨意性而受到影響?若是,那么政府制定磋商程序和辦法的意義又何在?如此說來,將磋商定性為民事磋商是否有違磋商制度設置的初衷?而如果將磋商定性為一種行政磋商,那么磋商就是一種行政行為,其達成的協議就具有了行政合同的性質,在此框架下,磋商程序的拘束力以及磋商協議的強制執行力則與民事磋商就存在明顯的不同。

因此實踐中究竟應當將磋商定性為民事磋商還是行政磋商,哪種模式更便于制度的操作實施,需要我們認真考慮。

生態環境損害賠償使用的案件范圍

目前我國在生態環境損害賠償所適用的案件類型涵蓋造成大氣、水、土壤等嚴重環境污染后果的案件,以及造成嚴重生態環境破壞后果的案件。然而實踐中這種案件類型“全覆蓋”的做法卻與我國生態環境損害賠償的理論邏輯存在“錯位”。

通常認為,我國生態環境損害賠償以自然資源國家所有權為理論依據,政府及其相關部門代表國家以自然資源所有者的身份來主張生態環境損害賠償,但自然資源損害與生態環境損害畢竟不是一回事。以大氣污染為例,大氣通常被視作公有物,不宜作為國家自然資源所有權的客體,相應地,政府基于自然資源所有者身份提起的生態環境損害賠償就不宜將大氣污染類案件納入其中。但實際的情況卻是:政府與司法機關都認為大氣污染類案件應當屬于生態環境損害賠償的范圍,而且應當將嚴重污染大氣環境的案件作為政府要求生態環境損害賠償的重點。

另外,對于與農村集體所有的自然資源相關的生態環境損害是否需要納入生態環境損害的賠償范圍,目前并沒有明確的說法,無論是《生態環境損害賠償制度改革方案》,還是《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,兩者都僅規定:“對于集體財產損失要求賠償的,適用侵權責任法等法律規定。”

筆者認為,按照現有理論邏輯,這類賠償應該由自然資源的所有者即集體經濟組織提起,而不應該將其納入生態環境損害賠償的范圍,但顯然農村集體經濟組織無論是實施生態環境修復還是索賠都不具備相應的能力。如何解決這種實踐與理論脫節的問題需要引起足夠的關注。

此外,實踐中存在的問題還包括如何處理生態環境損害賠償義務人無力承擔賠償責任的情況、生態環境修復的資金如何進行有效管理與使用等。(作者系南開大學法學院副教授,天津金諾律師事務所高級顧問,LexisNexis律商網專欄《境中觀法》專欄作者)(責編 呂斌 美編 劉曉瑩)

編輯:姚瑤

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